美国许多大城市正在挑战“郊区是未来的社区”这一传统观点。但随着这些城市中心的繁荣，它们日益面临严重的限制。在《城市的界限》中，杰拉德·弗拉格和大卫·巴伦通过“城市建构”“七座城市的规划案例”“城市的未来”三个单元，以波士顿、纽约、亚特兰大、芝加哥、丹佛、旧金山、西雅图这七座城市为对象，探讨了在区域自治、城市规划的政府开支、土地开发与利用、地方教育等问题上，美国的州立法是如何促进和限制城市发展的。
[作者简介]
杰拉德·弗拉格
哈佛法学院路易斯·D·布兰代斯法学教授。曾任华盛顿特区平等就业机会委员会主席特别助理，并服务于纽约市卫生服务管理局，1974年起任教于宾夕法尼亚大学法学院，1981年起任哈佛法学院教授。其专业是地方政府法。
大卫·巴伦，哈佛法学院S·威廉?格林公法荣誉教授。曾任联邦司法部法律顾问办公室的律师顾问。专门研究地方政府法、宪法和权力的分立等方面。
旅游城市
旅游者罩有两种不同的组织方式。一种是由一家私营公司负责开发项目，另一种是由一个公共机构运作，可以肯定的是，这是一个政府机构，但它不会受到地方民主的影响。（迪士尼世界以一种非常醒目的方式将这两种形式结合在了一起）。节日市场是公司模式的缩影，劳斯公司在波士顿的法尼尔厅市场以及巴尔的摩的港湾广场就是典型的例子。城市提供土地（要么是因为它拥有土地，要么是通过征收获得土地），提供基础设施支持，并给予免税或者补贴。公司一般通过长期租赁获得物业，然后将其作为私有财产进行管理。在规划阶段，双方共同努力，争取附近街区和其他政府对该项目的支持。一旦投入运营，公司将安排商店入驻、收取服务费、提供保安并对企业进行市场营销。其结果是，虽然政府利用自己的权力和资源支持私人购物和娱乐活动，但有关该场所的大部分决定都是由私人公司做出的。
这种由企业组织的发展模式不仅存在于节日市场，而且存在于主题公园和赌场。不妨参考一下《波士顿环球报》对底特律的这篇报道：
过去8年来，底特律已经在市中心建了三家赌场，使市区的部分地区焕发了活力，并成为人口最多的、境内设有赌场的美国城市。这些赌场为迎合挥金如土的豪客以及上班族，增加了近7000个工作岗位……去年，它们带来了13亿美元的收入，其中……有11.9%或者说1.55亿美元流向了底特律市。该市在过去5年里建造的酒店数量比过去25年里建造的还要多……使税基多样化，使汽车城成为收入第五高的赌场市场，仅次于康涅狄格州。
《波士顿环球报》的这篇文章到底想要说什么呢？毫不奇怪：波士顿市长希望吸引一家度假村式的赌场——“有酒店、商店和拉斯维加斯式的表演”——进驻该市的东波士顿社区。波士顿不能自己达成这笔交易。不用说，赌场将由私人公司经营。底特律的一家赌场由米高梅幻影公司经营，后者自称美国主要的“酒店和博彩公司”之一。
另一种发展模式是公共机构。采用这种模式的主要是会展中心。正如丹尼斯?贾德和迪克·桑普森所阐释的那样，从一开始，将会议中心作为公共机构来安排的原因就是它们可以提供一个公共旅游景点，但又可以像私人公司一样进行管理。
这些公共/私营机构并不受制于那些使一般目的地方政府，即一般目的地方政府，是美国地方政府的两类功能之一，另一类是特殊目的地方政府采取的公共举措受挫的规则。它们可以在不担心维持选举联盟的情况下做出决定。它们可以像公司一样运作，保护其信息和账簿，但因为它们追求政策目标，所以它们可以像政府一样借钱，并与开发商建立股本和创收的关系。这些新的安排是了解受到去工业化影响的财政拮据的城市如何能够在1970年代和1980年代开创城市建设新时代的关键。
正如贾德和桑普森所指出的，公共权力结构助长了这种竞争狂潮。这些机构通常是由州政府创建、董事会管理，无需令城市选民满意，有时甚至无需向市政府负责。波士顿的两个会展中心归一个州立机构所有并运营，即州长控制下的马萨诸塞州会展中心管理局。（它已经在该市的南波士顿滨水区建成了一家大型酒店，紧挨着该市最新的会展中心，而这家酒店因位于州有土地上，所以无需缴纳该市的酒店税。）相比之下，芝加哥的两个会展中心则由大都会码头和博览会管理局打理，这个管理局虽由州立法机关设立，却是由市长任命的人控制。即便如此，这种权力结构还是可以有自己的思路，因为它自己拥有领导权并且它有能力发行债务。拥有有权运营的会展中心的原因，首先在于把它们与城市政治隔离开来。管理机构还应该重点关注会展业务，并组织起来拓展其规模。可以肯定的是，尽管它是独立的，但是管理机构的债务依然必须偿还。而城市资源往往被用于此。通过这种方式转移资源，会展中心可以从其他的城市优先事项中获得资金。
旅游城市方面的著作主要关注这种旅游发展形式，通常是批评伪造的历史主义、“消过毒的欢场”、文化商业化以及对游客未造访的城市街区缺乏影响或产生负面影响。我们的重点一直是放在旅游者罩的另一个方面：法律结构如何推动城市接受它们，又限制城市在控制它们方面发挥的作用。与全球城市一样，州财政和土地使用法的结构也有利于旅游者罩的产生。然而在这里也有一个重大的问题。对州授予城市的合法权力和资源的限制，使它们朝着私有化的方向发展。无论是通过私有企业结构，还是建立公共权力机构，推动这一选择的城市都会将其部分辖区土地的权力让渡给其他主体。
奥运会这样的一次性盛会
对有兴趣促进旅游业的城市来说，最终策略是组织一场大型的旅游活动，比如奥运会。这几乎可以肯定是这座城市千载难逢的盛事。这使得它与在全国乃至全世界越来越普遍的一年一度的例行活动有所区别。这些一年一度的活动都有自己鲜明的特色，比如西雅图国际电影节、纽约电影节、迈阿密海滩的巴塞尔艺术展以及新奥尔良狂欢节。它们不是旅游友好型城市（它们坐落于一个或两个社区）的样本，也不需要建旅游者罩。它们最接近的类比是集会：后者不是为商人召集的，而是为了那些寻求乐趣的人。它们提供的好处之一是不需要会展中心（虽然迈阿密海滩的巴塞尔艺术展是在会展中心举行的）。就像旅游友好型城市和旅游者罩一样，它们显然专注于旅游业：它们欢迎旅游爱好者到城镇来玩几天，并且希望他们四处消费。
一次性活动是不同的。人们常说，组织这些活动可以让城市更出名。但想想伦敦、纽约和巴黎为举办2012年奥运会所展开的竞争。这些城市全世界还有谁不知道呢？在我们看来，举办这些活动的更合理的解释是城市转型。当然，参加活动的游客是整件事中非常重要的一部分：它们会把很多人吸引到城里去，哪怕只是很短的一段时间。但是，如果没有一个长期的发展计划，没有启动该计划的紧迫感，任何一个城市都不会参与到正在进行的大刀阔斧的基础设施重建中，也没有哪个连锁酒店会再建新酒店。因此，为大型活动设计场地时，必须同时关注两个阶段：一个是临时性的，一个是永久性的。
这种场景目前在北京、上海、伦敦上演得最为壮观，这几个地方分别举办了2008年奥运会、2010年（“经济和科技的奥运会”）世博会以及2012年奥运会，其中北京的面积相当于南非10座城市（包括约翰内斯堡和开普敦）那么大。这种模式的起源可以追溯到早年，最令人印象深刻的是巴塞罗那（1992年奥运会），还有雅典（2004年奥运会）、亚特兰大（1996年奥运会）以及其他地方。巴塞罗那拆除了仓库和公用企业以辟出一个新的海滨，从而活跃了附近街区的气氛，修建了地下公路，建起了由30位建筑师设计的2000套公寓，并对一座大型城市公园进行了大修。亚特兰大的推进较为温和，但长期成果包括百年奥林匹克公园和佐治亚州理工学院的宿舍。北京、约翰内斯堡、上海和伦敦正在大大推广这一模式。所有这四座城市都在以惊人的方式扩展其交通网络（约翰内斯堡的火车和公交，北京的全球最大的航站楼，伦敦的“欧洲之星”铁路网）。它们正在征收整个街区并翻新，它们正在寻找全球城市项目以及酒店和旅游景点进行投资。
没有哪个美国城市能够独自进行这种城市转型。世界其他地方的城市也不能靠自己做到。如此规模的重建需要超乎寻常的财力资源，组织事务本身超出了任何一个城市的能力。在中国、南非和英国，国家政府在资金、设计、管理和促进必要的城市转型方面发挥着重要作用，由此产生的组织结构非常复杂。举个例子：伦敦。伦敦奥运会和残奥会组委会是一家拥有自己董事会的公司，负责筹备和安排比赛。由议会设立的奥运会交付管理局是负责开发、建设奥运比赛场馆和基础设施的公共机构。两家公司都在金丝雀码头设有办事处。文化、媒体和体育部是主要的国家政府机构，负责奥运比赛的交付。由伦敦市长、国家奥林匹克部长、奥组委主席、英国奥林匹克协会主席组成的奥林匹克董事会负责对该项目进行监督、战略协调和监督。伦敦市长的工作是设法确保伦敦人从比赛中受益。
小企业的发展
提升小企业的方法之一是保护它们不受大型连锁企业的侵害。批评人士指责大卖场迫使与其竞争的小零售商停业，结果导致街区凋敝。出于这个原因，一些城市已经开始利用其分区权来排除大型零售商，以免后者威胁到那些创造更好的中产阶级就业机会的小企业。加州的城市在解决这个问题方面尤其主动，包括洛杉矶在内的加州多个城市都通过了一项限制零售店规模的法令。圣地亚哥市议会也通过了这样的条例，不过，当它被市长否决时，市议会无法推翻该否决。2007年，加州最高法院全面维持了城市当局以这种方式进行监管的权力。这并不是说每个州都会效仿加州。而且，正如圣地亚哥情况的反转所表明的那样，这个问题产生了相当大的政治冲突。尽管如此，限制仓储式零售商的法令也许是城市有权采取的保护小型企业战略的一个方面。
在制定这样的战略时，城市有几种选择。其中之一是推动工业领域的就业。把这个选择看作重回暗无天日的“撒旦磨坊”是错误的。如今，小型工业企业以一种悄无声息甚至不为人知的方式融入城市的各个区域，它们在很小的空间里从事小规模的制造业，以支持经济的其他部分。关于全球城市和旅游城市发展的一些争议集中在消除这类小规模制造业，转而发展高层住宅和写字楼。皇后区西面开发项目位于曼哈顿中城的水滨区域，占地74英亩，由纽约州帝国开发公司的一个分部负责。对于该项目的一个反对意见是，它将淘汰掉一些提供中产阶级就业的小型工业工作场所。正如我们在红钩区的例子中看到的那样，当该市计划为旅游目的而重修一个街区时，工业领域的就业也经常受到威胁。
尽管纽约市正在推动的发展将威胁工业就业，但它也认识到有必要在城市边界内保护和促进工业发展。1950年以后，纽约市失去了数十万个工业工作岗位，但仍有50多万个。目前，该市大部分工业企业的雇员还不到20人，与此同时，它正设法以多种方式发展这一经济部门。它正在市内设立工业商业区，鼓励企业在区内选址，保证不将这些区域重新划分为允许建造民宅的区域，并设法限制其他工业用地非法转为住宅用地，留出城市自有土地作为工业用地，并采取措施减少官僚体系对新兴工业企业设置的障碍。这些举措中的大部分都属于城市力所能及的，尽管不是全部（例如，需要立法批准，才能将对商业企业的房地产税减免延伸到这些小型工业企业）。然而，问题仍然存在：所有这些努力，以及更多类似的努力，是否会开始抵消该市同期的推广全球城市和旅游城市替代方案的努力。
这种经济发展努力的另一个重点可以放在城市最贫穷的社区。迈克尔·波特已经成为这个重点的著名倡导者，1994年，他创立了一个非营利组织“建设有竞争力的内城计划”来促进这一目标的实现。重点是高度贫困社区，这些区域在人口普查中发现贫困率达20%或更高，失业率50%，收入仅达城市收入中位数的一半。换句话说，目标是帮助穷人获得中产阶级工作机会。该组织发布的一项研究发现，在美国100个大城市的此类社区中有81.4万家私营企业。新创造的就业机会主要集中在服务业，鉴于它们的地点，靠近高端全球商业街区可能是一项重要资产。上面为移民城市提出的许多举措也可能对这些街区有所帮助。
(节选，标题为编辑所加。)
来源：新闻晨报 作者：杰拉德·弗拉格/大卫·巴伦
